Meine – Deine – Keine Teilhabe
Unzulänglichkeiten des neuen Berliner Landesgleichberechtigungsgesetz (LGBG)
In Berlin wird das Abgeordnetenhaus voraussichtlich in seiner letzten Sitzung der Legislatur im September das novellierte Landesgleichberechtigungsgesetz (LGBG) beschließen. Das ist gut so und höchste Zeit! Denn nachdem Berlin 2006 auf diesem Gebiet als Bundesland Rechtspionierin war, haben sich seither jedoch Verständnis und Umsetzung der Teilhabe-Rechte von Menschen mit Behinderungen wesentlich weiter entwickelt.
Große Fortschritte im neuen LGBG
Das Deutsche Institut für Menschenrechte, Landes- und bezirkliche Behindertenbeauftragte, der Landesbeirat für Menschen mit Behinderungen und Betroffenenverbände konnten in einem rund sechsjährigen Gesetzwerdungsprozess einige Aspekte für mehr Teilhabe-Rechte und Teilhabe-Durchsetzung in den Gesetzesentwurf einfügen, die nun die Arbeitsgrundlage für die kommenden Jahre sein werden. Manch Wesentliches ist dabei jedoch verschollen. Insgesamt ist viel Inklusions-Potenzial „drin“ im neuen Berliner LGBG. Angefangen von einem UN-BRK-konformen Verständnis von Behinderung, über die Aufnahme des Konzepts angemessener Vorkehrungen mit Schutz bei deren Versagung, einer Landesfachstelle für Barrierefreiheit, einer Erweiterung des Klagerechts sowie die Schaffung von Umsetzungsstrukturen in den Senats- und Bezirksverwaltungen. Im parlamentarischen Verfahren konnten noch einige wichtige rechtliche Instrumente wie die Normenprüfung, eine Schlichtungsstelle, eine unabhängige Monitoringstelle und eine zweijährige Berichtspflicht des Senats an das Abgeordnetenhaus über die Zielerreichung des Gesetzes verankert werden. Nachdem schon der Bund mit dem BGG einen Partizipationsfonds etablierte, und 5 Bundesländer nachfolgten, legt nun auch Berlin mit dem neuen § 34 „Förderung der Partizipation“ den Grundstein für eine Förderung von Maßnahmen von (Selbstvertretungs-) Organisationen zur Stärkung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten „im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel“. Soweit, erstmal so ok und ein großer, jedoch in den alten Partizipationsstrukturen recht mühselig erreichter Erfolg für das sehr solidarische politische Marathon-Lobbying der professionellen und ehrenamtlichen Interessenvertretungen in Berlin.
Grundlagen für Partizipationsrechte nicht gelegt
Im Bereich der Partizipationsrechte aber hat das neue LGBG einen ganz entscheidenden Mangel: Leider bleibt in Berlin die politische Partizipation von Menschen mit Behinderungen wesentlich hinter Bundes-Standards zurück. Das ist erklärungsbedürftig. Was ist in der selbsternannten Inklusionshauptstadt passiert und wie konnte das so kommen? In Artikel 4 Absatz 3 UN-BRK ist verankert, dass Menschen mit Behinderungen „über die sie vertretenden Organisationen“ das frühzeitige und stetige Recht auf „enge Konsultationen“ und aktive Einbeziehung „bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften und politischen Konzepten zur Durchführung dieses Übereinkommens und bei anderen Entscheidungsprozessen in Fragen, die Menschen mit Behinderungen betreffen“ haben. Wichtige Rechtsgrundlage ist ebenfalls Artikel 33 Absatz 3, in dem es heißt: „Die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen, wird in den Überwachungsprozess einbezogen und nimmt in vollem Umfang daran teil.“ Rechtsgrundlagen für eine volle Partizipation der Selbstvertretungs-Organisationen und ihrer Organe, sind also hinreichend gegeben. Berlin blendet nun aus, dass mit der Ratifizierung der UN-BRK unter Beteiligung des Landes Berlin die Konvention als geltendes Recht im Range eines Bundesgesetzes gilt! Es ist weder Guter Wille oder Gnade noch ein Zufall, dass andere Bundesländer dieses geltende Recht wirksamer Partizipation auch umsetzen.
Teilhabe in Berlin und anderswo
Wer vertritt wie? In Berlin gibt es eine Landesbeauftragte für Menschen mit Behinderung, die beim Senat angesiedelt ist und die in der Wahrnehmung des Amtes unabhängig die professionelle Interessenvertretung von Menschen mit Behinderung wahrnimmt. Außerdem gibt es den ehrenamtlichen Landesbeirat für Menschen mit Behinderung als höchstes Gremium der Zivilvertretung der Menschen mit Behinderungen auf Landesebene. Der Landesbeirat hatte bisher nur die Aufgabe, die Landesbeauftragte zu beraten. Die Landesbeauftragte berät ihrerseits den Senat und ist frühzeitig in allen Angelegenheiten, die Menschen mit Behinderungen betreffen, einzubeziehen. Im neuen LGBG ist diese Einbeziehung mit Stellungnahmerecht (im Fortlaufenden „Anhörungspflicht“) der Landesbeauftragten nun auch im Paragraf 17 verankert.
Für den Landesbeirat war im Referentenentwurf zum neuen LGBG weiterhin nur die Beratung der Landesbeauftragten vorgesehen. Diese alleinige indirekte Interessen-Vertretung für den Landesbeirat entspricht nicht den Vorgaben zur Beteiligung der Menschen mit Behinderungen auf Augenhöhe im Sinn der UN-BRK, also bundesrechtlich geltendem Gesetz. Eine Analyse der Landes-Gleichstellungsgesetze zeigt: bereits in 9 Bundesländern hat der Landesbeirat bereits ein direktes Beratungsrecht der Landesregierung, und in 6 Bundesländern, darunter Hamburg und Brandenburg, gibt es eine Anhörungspflicht des Landesbeirats vor allen Gesetzen und Verordnungen, die Menschen mit Behinderungen betreffen. Dort gilt demzufolge Recht und Gesetz!
Ein Teilhabe-Kampf gegen die Windmühlen
Also hat der Berliner Landesbeirat, unterstützt durch Landesbeauftragte und Monitoringstelle, genau diese zwei Forderungen – Beratungsrecht des Senats durch den Landesbeirat in § 26 und Anhörungspflicht des Landesbeirats bei allen Gesetzen, Verordnungen und wichtigen Vorhaben in § 17 gleichberechtigt mit der Landesbeauftragten – erhoben, um seine Aufgabe der Interessenvertretung zukünftig wirksamer und auf Basis eines zeitgemäßen Partizipationskonzepts zu erfüllen. Bereits im Anhörungsverfahren (für diesen Referentenentwurf wurde der Landesbeirat gehört) stellte die Verwaltung klar, dass sie in Berlin das Modell der alleinigen (professionellen) Interessenvertretung favorisiert. Die Begründung der Hausleitung bzw. ihrer leitenden Beamten: zuviel Aufwand, Landesbeirat und Beauftragte sprächen nicht mehr mit einer Stimme, und die UN-BRK sei hier in dieser Weise nicht durchsetzbar. Unser Verweis auf andere Bundesl änder, in denen das offenbar funktioniert: keine Chance. Der Berliner Weg ist also nicht, Partizipation durch Umsetzung von Recht und Gesetz zu ermöglichen, sondern offensichtlich der einer Teilhabe-Verwaltung.
In der parlamentarischen Phase formulierte dann die rot-rot-grüne Koalition einen Änderungsantrag, in dem viele wichtige Neuerungen (s.o.) geeint werden konnten, aber leider die Stärkung der politischen Partizipation des Landesbeirats wenig Einfluss fand. Die Grünen unterstützen die Forderungen des Landesbeirats uneingeschränkt. Die SPD lehnte die Forderung nach der Anhörungspflicht ab mit der Begründung „andere Beiräte würden dann auch diese Rechte wollen“ und „nicht verfassungskonform“. Nun haben andere Beiräte wie der Landesseniorenbeirat nicht die Rechtsgrundlage der UN-BRK, und in den Ländern mit schon bestehender Anhörungspflicht sind keinesfalls Verfassungsklagen anhängig oder die Ministerien mit Eingaben der Landesbeiräte überlastet. Trotzdem: keine Chance. Die SPD wollte sogar das Beratungsrecht nicht, konnte aber gerade noch mit dem Verweis überzeugt werden, dass das Berliner Seniorenmitwirkungsgesetz von 2006 schon ein Beratungsrecht des Senats vorsieht. Auch die Aufwandsentschädigung für den ehrenamtlichen Beirat stand zwischenzeitlich auf Initiative der SPD („Andere Beiräte!!!) auf der Kippe. Die Linken solidarisierten sich mit der Ablehnung ihrer Sozialverwaltung und beide roten Parteien wollten sich auch nicht auf eine prozessuale Lösung einlassen, eine Anhörungspflicht des Landesbeirats in § 17 aufzunehmen und die Details in der nächsten Legislatur mit genügend Zeit in einer Rechtsverordnung zu regeln. Es ist beachtlich, wie sehr eine Konvention mit Rang eines Bundesgesetzes unter aufgezählten kreativen Vorwänden seitens der Koalition diese Missachtung in Berlin erfährt.
In diesen Verhandlungen zu erleben, wie wenig inhaltliche Wertschätzung uns Selbstvertreter:innen für unsere ehrenamtliche „Mission Inklusion“ entgegenbracht wird, wenn es nicht um Sonntagsreden sondern konkrete Teilhabe-Rechte der Interessenvertretung für eine halbe Million Berlinerinnen mit Behinderungen geht, war sehr entmutigend. Damit geht ein neues LGBG an den Start, in dem der Landesbeirat zwar neu ein Beratungsrecht des Senats hat, dieses nur sehr eingeschränkt ausüben kann. Es fehlt die wesentliche Anhörungspflicht in allen relevanten Belangen, die Menschen mit Behinderungen in Berlin direkt oder indirekt betreffen. Somit fehlen für die wirksame Interessenvertretung Informationen und direkte Beteiligungsmöglichkeiten in allen Phasen der Gesetzes- und Verordnungsprozessen. Eine strukturelle Verbindlichkeit mit dieser nun verankerten „Beratung aus zweiter Reihe“ nicht gegeben, wichtige Gesetzes- und Verordnungsprozesse werden weiterhin nur der indirekten Einflussnahme über die Beratung der Landesbeauftragten oder in einem sehr frühen Stadium in den Arbeitsgruppen für Menschen mit Behinderungen möglich sein. Oder ganz am Landesbeirat vorbei gehen. Die Arbeitsgruppen für Menschen mit Behinderungen in den Verwaltungen ersetzen Artikel 4 (3) und Artikel 33(3) UN-BRK – mit Rang eines Bundesgesetzes – aufgrund ihrer Strukturen und Organisation nicht, nur einmal jährlich werden die Hausleitungen werden zur Teilnahme verpflichtet. Es besteht eben KEIN Anspruch auf Beteiligung in allen relevanten Belangen für den Landesbeirat – ein politisches Armutszeugnis und nicht rechtskonform. Da hilft es nur minimal, dass als Neuerung der Landesbeirat seine Beschlüsse öffentlichen Stellen zuleiten „darf“. Statt der ursprünglich vorgesehenen Antwortfrist von 6 oder 8 Wochen heißt es zudem nun auf Wunsch von Rot-Rot sehr abgeschwächt in der Begründung: „Es wird davon ausgegangen, dass der Senat auf die Empfehlungen und Beschlüsse des Landesbeirates substantiell eingeht und reagiert.“ Drohpotenzial: Marshmellow.
Wir wollten Teilhabe und bekamen Arbeitsgruppen
Als große strukturelle und qualitative Beteiligungs-Neuerung werden senatsseitig die Arbeitsgruppen für Menschen mit Behinderungen verargumentiert, die nun bei allen Senatsverwaltungen verbindlich und mit Geschäftsordnung etabliert werden sollen. Aufgrund des koalitionären Änderungsantrags sollen diese mindestens zweimal jährlich tagen. Der Landesbeirat entsendet Mitglieder in diese Arbeitsgruppen. Die Arbeitsgruppen „haben den Zweck, durch die Zusammenarbeit zwischen den Senatsverwaltungen und Menschen mit Behinderungen das Bewusstsein für die Belange von Menschen mit Behinderungen in den Senatsverwaltungen zu fördern und die Einbeziehung ihrer Interessen in relevante Planungs- und Arbeitsprozesse sicherzustellen.“ Nun ist diese operative Beteiligung und die direkte Begegnung mit der in der Regel mittleren Verwaltung in einem frühen Stadium, wenn Eckpunkte erarbeitet und Projekte geplant werden, nach den bisherigen Erfahrungen zweifelsohne sinnvoll. Sie können jedoch nicht die Beratung der Landesregierung (somit rechtlichen Anspruch) ersetzen, schon aufgrund ihrer Struktur und Organisation. Bewusstseinsbildung wird in der Tat gefördert (ein jahrelanger, mühsamer Prozess), und oft auch ein qualitativer Fortschritt durch die Expert:innenstimmen erreicht. Die Mitarbeit in diesen 12 Arbeitsgruppen und Unter-AGs bindet bereits jetzt viele Zeitressourcen der ehrenamtlichen Landesbeiratsmitglieder. Diese Beteiligung ergänzt also, aber ersetzt nicht die Rechte, die sich aus einer Anhörungspflicht des Landesbeirats in allen relevanten Belangen in § 17 ergeben würden. Ursprünglich vorgesehene Aufwandsentschädigungen für die Experti:nnen aus Betroffenheit, die sich in diesen Arbeitsgruppen ehrenamtlich engagieren, wurden übrigens von Rot-Rot auch wieder verworfen. Diese Arbeitsgruppen finden, verwaltungsfreundlich, in der Regel zu den üblichen Arbeitszeiten bis 16 oder 17 Uhr statt – dieses Engagement in den Arbeitsgruppen muss man sich dann als berufstätige Person auch wirklich leisten können, was wieder dem Anspruch einer möglichst ausgewogenen Interessenvertretung entgegensteht. Die mindestens 2x jährliche AG’en Tagung mit der Verwaltungsebene kann zudem nicht absichern, dass die Querschnittsaufgabe Inklusion – also alle, die Menschen mit Behinderung betreffenden Themen, annähernd abgearbeitet werden können. Berichterstattung und Information entsprechen nicht der Konvention.
Teilhabe-Beziehungsstatus: wir wollen nicht länger warten, hört uns endlich an!
Wie lange sollen wir denn noch warten? Als Landesbeirat für Menschen mit Behinderung wollen wir – endlich – inklusive Verhältnisse für eine halbe Million Berliner:innen mit Behinderungen auch aus eigenem Recht wirksam mitgestalten und schneller zur Umsetzung bringen. Wir wollen unser Expert:innenwissen auch direkt anbringen können, und selbst mit entscheiden, in welchen Gesetzes- und Projektvorhaben wir uns engagieren, in welcher Form, oder wo die Beteiligung allein über die Landesbeauftragte ausübt wird. Aber genau darüber entscheiden wir! Das sind keine verwegenen Teilhabe-Träume, sondern Realitäten in 6 anderen Bundesländern. Der Senat von Berlin verfestigt hier dagegen sehr bewusst veraltete Partizipationsstrukturen. Trotz einer Koalitionsvereinbarung von 2016, in der in nie gehabter Quantität 40 mal Inklusion/inklusiv vorkam, und in der vollmundig versprochen wurde, „Inklusion in allen Lebensbereichen stärken – Die inklusive Gesellschaft ist die Leitidee der Politik der Koalition“ verfällt der Berliner Senat nun ins hintere Drittel der bundesdeutschen Beteiligungsstandards. Politische Inklusion nach den Grundlagen der UN-BRK bleibt in Berlin ein reines Lippenbekenntnis, wenn schon diese Basics koalitionär vom Tisch gefegt werden.
Andere Bundesländer verhalten sich rechtskonform mit der UN-BRK. Warum also lässt uns der Berliner Senat den Landesbeirat als höchstes Gremium der Zivilvertretung von Menschen mit Behinderungen weiterhin überwiegend aus der zweiten Reihe sprechen und nutzt unsere Beratungsressource vorrangig für die Landesbeauftragte, die dieses vielfältige und sehr differenzierte Wissen dann fokussieren und weitertragen soll und verweist ansonsten auf Arbeitsgruppen in den Verwaltungen? Der Berliner Senat enthält dem Landesbeirat als Spitzengremium weiterhin das wichtigste Recht der politischen Teilhabe, die Anhörungspflicht, vor. Unsere Forderungen für ein besseres LGBG sind hier zu hören: https://twitter.com/LandesbeiratMmB/status/1430635656565362694?s=20
Berliner Teilhabe-Perspektiven
Armes Berlin, nein, schäm dich Berlin(!), wenn die Partizipation der Selbstvertretungen von Menschen mit Behinderungen so wenig Rechte wert ist, damit ist Inklusion nicht für Berlin umsetzbar. Was sind die Folgen? Manch eine Person wird die Motivation, sich weiter in diesem enormen Umfang ehrenamtlich zu engagieren, infrage stellen, manch eine Person macht sich bei dieser Rechte-armen Partizipationsstruktur gar nicht erst auf den Weg ins politische Ehrenamt. Das sind bittere Verluste – es scheint fast so, als ob gewollt. Dabei würde Berlin gerade in Mit- und Post-Corona-Zeiten einen starken Landesbeirat brauchen: Um die Teilhabe-Defizite, die für Viele noch größer geworden sind, schnellstmöglich auszugleichen und gegenüber der Politik gemeinsam mit den professionellen Interessenvertretungen dem Spardiktat und dem Verhandeln vermeintlich wichtigerer Themen für Inklusion und gleiche Teilhabe-Chancen zu streiten.
Vielleicht sammeln wir im Landesbeirat vertretenen und sonstigen Organisationen der Menschen mit Behinderungen auch jetzt wieder die Scherben auf, richten unser Inklusions-Krönchen im politischen Ehrenamt und ziehen weiter im Kampf um unsere Teilhabe-Rechte. Aber es wird sehr lange weiterhin ein Fahren mit angezogener Bremse sein, und das wäre nicht nötig gewesen. Quo vadis, politische Teilhabe für Menschen mit Behinderungen in Berlin? Wir hoffen auf die neuen Koalitionär:innen. Und zeitnahe Teilhabe-Versprechen, gemeinsam erarbeitete Strukturen, die sich in der kommenden Legislatur einlösen lassen.